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Les OGR, une solution efficace aux conflits fonciers

Les habitants de la colline Musakazi en commune Tangara préfèrent les OGR aux demandes isolées

Dans le cadre de son «Programme d'appui à la gestion foncière au Burundi», la coopération Suisse a introduit une approche systématique de sécurisation des droits fonciers appelée «Opérations groupées de reconnaissance (OGR)». Administration, usagers fonciers, agents fonciers de la province Ngozi, tous s'accordent à dire que cette approche a permis une sécurisation foncière efficace et une diminution sensible des conflits fonciers.


Ce Programme foncier de la Coopération suisse est né dans le contexte général d'exiguïté des terres et où les conflits fonciers sont multiples et complexes au niveau national avec des conséquences variées sur la vie sociale. Le programme a vu le jour dans un contexte également d'incertitude généralisée quant à la sécurisation des terres rurales malgré une tendance à recourir à des mécanismes de protection des droits fonciers notamment par la conclusion, en cas de vente, de petits papiers, forme de contrats sous seing privé dont la valeur reste limitée en pratique.


De plus, les services étatiques en charge du foncier étaient difficilement accessibles aux populations, surtout rurales, en termes d'éloignement géographique ou de moyens nécessaires pour l'enregistrement. Ces services n'étaient pas également en mesure de répondre à ce besoin de sécurisation foncière. A ce jour, seules trois circonscriptions foncières existent pour desservir tout le territoire national. Il se posait aussi des problèmes liés à la répartition des compétences et de coordination entre les organes centraux en charge du foncier, de même que l'absence d'une législation réformée et adaptée aux pratiques locales.


Depuis une dizaine d'années, la Direction du Développement et de la Coopération (DDC) de la Suisse s'est engagée sur la thématique foncière dans les Grands-Lacs. De 2008 à 2017, à travers un programme d'appui à la gestion foncière au Burundi, la Coopération Suisse a appuyé la mise en place et le fonctionnement d'un dispositif de sécurisation foncière de proximité (Service foncier communal, SFC) dans 6 communes de la province de Ngozi.


Dans le cadre de ce programme, un appui a été apporté au Gouvernement burundais et à ses services déconcentrés en charge de la gestion foncière. Le programme a aussi contribué à la réforme du cadre légal et réglementaire et à la coordination nationale du secteur foncier. Il a appuyé la mise en place et le fonctionnement d'une Unité de coordination des initiatives de gestion foncière qui a assuré l'animation des cadres de concertation entre les différents acteurs en charge de la gestion foncière, au niveau de l'Etat et de ses partenaires. Cet appui a pris fin en 2014 quand cette structure s'est transformée en Secrétariat Permanent de la Commission Foncière Nationale.


Avec l'appui du programme, la société civile a été mise à contribution en s'organisant en synergie pour porter les aspirations et les problèmes des citoyens en matière de gestion foncière au débat national afin d'identifier et mettre en œuvre des solutions aux dysfonctionnements des institutions en charge du foncier.


L'OGR, une idée innovante


Au cours de la mise en œuvre de son programme foncier, la DDC a introduit une approche de reconnaissance systématique des droits fonciers (opérations groupées de reconnaissance, OGR), jugée plus inclusive pour diverses catégories de terres et de détenteurs de ces dernières. Ce qui n'est pas le cas des demandes isolées qui attirent beaucoup plus les propriétaires des terres achetées. La certification suite à la demande individuelle donnait, certes, des résultats encourageants mais il s'est avéré que cette approche risque de rendre le processus de sécurisation foncière incomplet notamment en ce qui concerne l'intégration des différentes catégories de terres et le rythme même de certification. Sur ce, les opérations groupées de reconnaissance (OGR) ont été introduites pour faire face à ces défis. Dans la suite, cette approche a été suivie dans d'autres localités, notamment dans les expériences de gestion foncière décentralisée en province de Makamba.


Généralement, le processus de certification est déclenché par l'introduction, à volonté, de demandes de certificats par les usagers fonciers. De la sorte, les usagers qui le veulent et qui le peuvent recourent au SFC. Avec cette approche de demande isolée, la quasi-totalité des demandes porte sur des terres acquises par achat avec une prédominance de grands acquéreurs qui se présentent au service foncier pour certifier plusieurs terrains à la fois.


Par contre, les terres successorales qui sont majoritaires en milieu rural ne font objet de certification que dans une moindre proportion alors que certaines catégories de personnes telles que les vulnérables, les femmes, les veuves en particulier, et les orphelins se manifestent rarement pour sécuriser leurs droits fonciers. Du coup, l'objectif de prévention et de réduction des conflits fonciers devient difficile à atteindre d'autant plus que les terres successorales, qui ne font pas suffisamment l'objet de certification, en connaissent le plus.

Les OGR plus avantageuses que les demandes sporadiques

On fait recours aux OGR afin de répondre au besoin de renforcement de la sécurisation foncière pour l'ensemble des terres. Plus rentables, les OGR permettent une accélération indiscutable du rythme de reconnaissance des parcelles, et l'accès à toutes les catégories de parcelles, y compris les terres familiales. Toute la communauté se sent concernée par tout le travail de reconnaissance et y participe massivement.


En plus, les OGR permettent une médiation systématique des conflits fonciers. La présence de tous les acteurs concernés facilite la médiation des conflits fonciers qui devient aisée et prévient les revirements des parties en cause. Si un conflit était latent, la reconnaissance systématique offre une occasion à celui-ci d'être discuté publiquement avant qu'il ne dégénère. Même ceux qui n'étaient pas détectés directement ou carrément dissimulés par les antagonistes finissent par apparaître au grand jour. L'indivision souvent évoquée comme obstacle de certification des terres familiales trouve parfois une solution grâce aux OGR.


Pendant les OGR, 8 996 conflits fonciers ont été identifiés dans les 6 communes d'intervention dont 5 672 réglés par médiation lors des reconnaissances collinaires. Les conflits non résolus ont été référés à des instances juridictionnelles. Somme toute, les OGR permettent d'éviter le recours à la violence comme voie de règlement des litiges fonciers.

Toutefois, l'approche OGR présente aussi des limites. Elle est exigeante en termes de coûts financiers, de logistique, de ressources humaines. Les OGR requièrent le recrutement des agents fonciers d'appui dont le nombre doit être proportionnel au volume de travail mais aussi d'engagement des membres des commissions de reconnaissance collinaire, etc. En plus de cette limite d'ordre technique et financier, les OGR n'arrivent pas à renverser la tendance de la certification des droits fonciers. Si les effectifs des terres objet de reconnaissance augmentent considérablement, la proportion de celles qui aboutissement à un certificat reste peu importante (moins de 10%). Ce constat a poussé le projet foncier à initier une analyse de la perception de la sécurité foncière par les usagers des terres. Une étude conduite à cette fin a conclu que la sécurisation des terres s'inscrit sur tout le processus de certification ; elle n'est pas exclusivement à rattacher à la détention du certificat foncier. Ce dernier ne peut pas revendiquer le monopole de l'aptitude à sécuriser les droits fonciers qui, aux yeux des usagers, se manifeste par ailleurs plus à travers leur reconnaissance communautaire. Les OGR, rappelons-le, jouent donc un rôle important dans ce sens, même si elles n'aboutissent pas toujours à la délivrance d'un certificat foncier. Seulement, la façon de capitaliser cet acquis pour prévenir de futurs conflits reste incertaine, au regard des modalités de conduite des OGR.

Processus OGR

En commun accord avec l'administration communale et collinaire, une campagne est menée dans la communauté afin de sensibiliser la population à la démarche, à son intérêt, et d'obtenir son approbation. Il est ensuite procédé à la mise en place des Commissions de reconnaissance collinaire (CRC), autant que nécessaire, pour pouvoir reconnaître les parcelles les unes après les autres et ainsi couvrir des sous-collines entières.


La reconnaissance collinaire s'effectue sur l'étendue de la colline, mise à part quelques parcelles à statut exceptionnel (les terres domaniales, les marais) ainsi que les parcelles des usagers refusant de participer à l'exercice. Elle a pour objectif la description du terrain (localisation, mise en valeur, superficie estimative, identification des limites et des repères utilisés) et dresser son plan sommaire. Avec l'aide de la CRC, le propriétaire et ses voisins matérialisent les limites par des bornes végétales là où elles sont absentes. La reconnaissance procède également à l'identification des droits et charges concernant le terrain, c'est-à-dire que l'on doit tenir compte des avis contradictoires des personnes présentes et des documents présentés pour les appuyer.


Il se peut que des oppositions se manifestent. Ces dernières ainsi que celles exprimées pendant le délai de la publicité par affichage sont consignées dans le PV de reconnaissance et dans le registre chronologique des demandes. De même que le traitement y afférent. La présence des acteurs qui doivent signer sur le PV de reconnaissance (demandeur, le quorum de 5 personnes membres de la CRC, les voisins,…) est indispensable. La CRC doit entendre les oppositions éventuelles et rechercher leur règlement à l'amiable sur place. Si non, le dossier est transmis aux autres instances de règlement des conflits.


Le PV de reconnaissance est progressivement dressé par l'agent foncier, secrétaire de la CRC, et présenté publiquement et signé séance tenante sur les lieux. Dans le cas où une ou des personnes présentes lors de la séance de reconnaissance refusent de signer le PV mais ne s'oppose pas à la décision de la CRC, ceci est consigné dans le PV mais ne bloque pas la poursuite du processus.


Le PV reprend les éléments-clés motivant la décision de la CRC laquelle se prononce à l'issue de la reconnaissance. Cette décision peut consister en : l'accord pour la délivrance du CF, la suspension du processus en attendant le règlement définitif des oppositions et le refus de délivrance du CF.


Sur le plan technique, la zone de travail est subdivisée en lots. L'usage du GPS est généralisé pour permettre la rapidité des levés parcellaires sauf pour les sommets très rapprochés pour lesquels on utilise la technique boussole-décamètre pour améliorer la précision. Un carnet de terrain spécifique est utilisé pour la collecte des données géographiques et socio-personnelles. Il contient les données spatiales (coordonnées en x et en y) et les autres informations permettant de produire les plans parcellaires d'ensemble et individuels. On mentionne aussi les numéros des lots et des parcelles, la description des voisins, les différents conflits relevés pendant la reconnaissance qui sont détaillés dans le procès-verbal (PV). En dehors de ces détails techniques, la conduite de la reconnaissance dans le cadre des OGR respecte les mêmes conditions socio-légales que celles applicables aux reconnaissances isolées.


Progressivement, l'agent réalise un plan parcellaire collectif qui devient un instrument de gestion de l'information foncière. Des extraits du plan sont utilisés pour la production des croquis sur le PV de reconnaissance collinaire, dans le registre foncier et sur le certificat foncier.


Un apprentissage des CRC s'impose


Une formation d'une durée de deux jours à l'intention des membres des CRC est organisée et conduite par les agents fonciers communaux appuyés par un ou plusieurs membres du personnel communal ayant suivi la formation des formateurs.

Cette formation porte sur l'intérêt du service foncier, des procédures de certification foncière mais aussi de la mission des CRC et des attitudes à adopter dans la reconnaissance collinaire des droits fonciers.Dans la foulée, un code de conduite des CRC est élaboré. Ellereprend la mission des membres des CRC, les attitudes des membres, à encourager et à éviter, pour la réussite du travail de reconnaissance et les sanctions prévues en cas de violation des mesures convenues.


En plus, les membres des CRC peuvent se rencontrer en cas de besoin pour échanger sur la conduite de leur activité et notamment harmoniser leurs points de vue vis-à-vis des questions qui se posent pendant les reconnaissances. De telles rencontres leur permettent une sorte de formation continue et un renforcement de leur expérience.


Lors des OGR, certaines précautions sont de mise


Un certain nombre de règles en rapport avec la médiation sont constamment de mise. Les membres des commissions de reconnaissance collinaire sont préalablement formés à la gestion des conflits et savent les limites qui leur sont fixées dans leur action de médiateurs sociaux.


Parmi ces principes à respecter, il y a la neutralité et l'impartialité. Ces principes généraux doivent être leur credo. Interdit de favoriser l'une ou l'autre partie. La provenance diversifiée des membres des CRC contribue à un meilleur respect de ces deux principes.


Les autres règles sont la négociation et le dialogue. La décision ne doit pas être imposée même si elle s'applique en référence à la règle procédant soit de la législation pénale ou civile, soit du respect de règlements ou de la vie collective.


Le libre consentement et la participation des parties sont aussi primordiaux. A tout moment de la reconnaissance, il est possible pour l'une ou l'autre des parties de revenir sur ce consentement. La médiation doit reposer sur la recherche constante de l'adhésion des parties aux objectifs de ses interventions. Elle doit viser à obtenir la participation des parties à la résolution du différend qui les oppose, à l'amélioration de la communication et du lien social entre elles.

Satisfaction de l'administration et des usagers fonciers

Les autorités administratives et la population sont unanimes pour affirmer que les OGR ont permis une diminution des litiges fonciers. C'est l'avis de Margueritte Mpabonimana, administrateur de la commune Tangara en province de Ngozi. « Avant les OGR, les habitants se disputaient les limites des parcelles. On observait beaucoup de conflits fonciers. Avec les OGR, on remarque que ce n'est plus le cas pour les localités où les OGR ont eu lieu.»Ce projet a commencé en 2012 avec l'appui de la Coopération Suisse. «Il y a eu d'abord la mobilisation et la sensibilisation pour expliquer le projet à la population. Nous avons fait recours à beaucoup de méthodes de sensibilisation comme des réunions, des jeux concours, des sketches, ….pour montrer l'importance de la sécurisation foncière».


Mme Mpabonimana fait savoir que le SFC traitait, dans un premier temps, des demandes isolées et que les résultats n'étaient pas fameux en termes de gestion des conflits fonciers. «Par après, nous avons introduit les OGR avec l'appui de la Coopération suisse, ce qui a changé la donne. En outre, la population apprécie cette approche».


Jean Paul Ndacayisaba, responsable du SFC Tangara, indique queles OGR ont été conduites sur 14 des 37 collines que compte la commune et que parfois les conflits éclatent lors de l'opération et que ce sont les CRC qui se chargent de régler le différend. «Même des conflits qui datent d'une vingtaine d'années ont trouvé une solution lors des OGR». Et de souligner que le certificat produit dans le cadre des OGR est moins cher (3 000Fbu) par rapport à celui octroyé à la suite des demandes isolées. D'après toujours ce responsable du SFC Tangara, près de 9000 certificats (OGR et isolés) ont été produits depuis la naissance du SFC jusqu'à mi-novembre 2018. Il déplore néanmoins que certains demandeurs de certificats fonciers ne reviennent pas pour les récupérer.


Pour Léopold Gahungu, chef de colline Musakazi en commune Tangara, cette approche de sécurisation foncière massive est arrivée à point nommé. «Les demandes isolées coûtent cher. La population préfère attendre les OGR».


D'après Ibrahim Ndikumana de la colline Musakazi de la même commune, les OGR ontpermis à chacun de savoir les limites exactes de sa propriété. Toutefois, selon lui, le coût du certificat est exorbitant. «Je n'ai pas pu récupérer mon certificat car je n'ai pas d'argent. Avant, c'était 2000Fbu, aujourd'hui on nous parle de 3000Fbu. Si tu as 5 parcelles, c'est difficile d'avoir 15.000Fbu».Il demande que le prix soit revu à la baisse.


Pour Mathias Havyarimana, un habitant de cette même localité,le fait de ne pas récupérer son certificat foncier peut relever de la pauvreté ou de l'ignorance sur l'importance du certificat. «Certains pensent que l'enregistrement est suffisant. Ils se trompent car des problèmes peuvent surgir d'un moment à l'autre. Avec son certificat en poche, on est en sécurité.»


Commune Marangara, un cas d'école


D'après l'administrateur communal, la commune Marangara compte 88.600 personnes avec 18.300 ménages. « L'approche des OGR nous permet de sécuriser plusieurs propriétés à la fois. C'est préférable aux demandes isolées. Du coup, les conflits fonciers ont été pacifiquement gérésà hauteur de 80%», indique Emmanuel Ntaconsanze, administrateur de la commune Marangara.


Sur les 34 collines que compte la commune, les OGR ont été pratiquées sur 19 collines grâce à l'appui technique et financier de la Coopération Suisse à travers son projet foncier Ngozi, indique Célestin Habimana, responsable du SFC Marangara.«Au terme du projet foncier de la Coopération Suisse, nous avons poursuivi les OGR sur deux collines. Je crois que c'est la seule commune qui a déjà réalisé cet exploitavec ses propres moyens et à sa propre initiative». Comme en commune Tangara, le problème de récupération des certificats fonciers subsiste. Là aussi, on parle du coût élevé du certificat foncier.


Sur la colline Ndihwe de la commune Marangara où on a pratiqué l'OGR, la population se dit satisfaite. Selon le chef de colline Ndihwe, Honoré Nizigiyimana, ses administrés ont accueilli à bras ouverts ce projet et ont répondu massivement lors de l'opération. «Ce jour-là, des conflits ont éclaté, surtout concernant les limites, mais nous avons pu trouver une solution. C'est devenu facile pour nous aussi de trancher les litiges». Pour Pierre Niyokindi, habitant de la colline Ndihwe, il était temps que les OGR soient initiées. «La sécurisation foncière de masse a réglé beaucoup de problèmes surtout dans les familles». Il demande à ce que la valeur du certificat foncier soit reconnue au niveau desTribunaux. «Parfois les juges rendent des jugements sans tenir compte de la situation établie par le certificat foncier. Du coup, sa valeur est remise en cause.»


Des contraintes ne manquent pas


Depuis la fin du projet foncier de la Coopération Suisse, les communes peinent à réaliser des OGR. La cause principale est le manque de moyens. «Le processus des OGR demande beaucoup de moyens et la commune n'en a pas», indique l'administrateur de la commune Tangara. «Nous avons 8 demandes des collines qui veulent des OGR. Nous ne pouvons pas les satisfaire et les gens sont frustrés», affirme Jean Paul Ndacayisaba.Selon lui, une colline de dimension minime demande au moins 2 mois de travaux.


A Marangara, ils se débrouillent comme ils peuvent. «Nous avons opté pour l'appropriation de l'héritage du projet foncier de la Coopération Suisse car nous avons vu que c'est bénéfique pour notre commune», souligne l'administrateur de la commune Marangara. Pour arriver à conduire 2 OGR avec les moyens de la commune, trois stratégies ont été mises sur pied. «Premièrement, nous avons choisi les collines géographiquement proches du chef-lieu. Du coup, les moyens de déplacement ne sont pas nécessaires lors des descentes», assure l'administrateur communal.

Ensuite, la commune fait recours à 18 jeunes formés par le Projet foncier et doués d'une expérience dans ce domaine. «Ils sont des bénévoles mais on leur donne 50.000 Fbu par mois pour les motiver». Une autre stratégie, selon Emmanuel Ntaconsanze, a été d'utiliser des moyens de déplacement moins coûteux et disponibles notamment des motos appartenant aux autres services communaux. «Pour continuer le programme, nous avons aussi instauré un système de pré-paiement».


Selon le responsable du SFC Marangara, toutes les collines veulent des OGR : «Nous espérons couvrir toutes les collines avec nos maigres moyens et je n'en doute pas que nous allons y arriver».