Picture2 Un bénéficiaire d'un certificat foncier jubilant le jour de la remise

Burundi, Loi N°1/05 du 20 février 2020 portant fixation des droits d'enregistrement en matière foncière. Quel impact sur la mise en œuvre de la gestion foncière décentralisée?


La loi N°1/05 du 20 février 2020 fixe les tarifs des droits d'enregistrement en cas de création d'un titre foncier, de transformation du certificat foncier en titre foncier, de création d'autres documents, inscription d'actes, diverses annotations et mentions. Elle détermine aussi les droits de mutation de propriété ou autre droit réel immobilier ainsi que l'inscription d'hypothèque.


Depuis sa publication, la loi a déclenché des inquiétudes au sein des organisations d'appui à la gestion foncière décentralisée qui redoutent, entre autres, qu'elle fasse reculer les avancées réalisées dans ce secteur.La présente analyse s'inscrit dans le cadre de ce débat. Elle porte son regard sur la manière dont l'application de cette loi affecte les relations entre les services fonciers étatiques et communaux, le lien entre le titre foncier et le certificat foncier ainsi que leur perception par les usagers. En définitive, la loi offre les conditions d'une meilleure collaboration entre les niveaux central et communal d'administration foncière, mais en même temps des risques liés à l'interprétation de certaines de ses dispositions ne sont pas à écarter.


L'analyse de ces opportunités et risques nécessite que soient préalablement circonscrites les circonstances et la motivation de l'émergence de la gestion foncière décentralisée au Burundi.


Nécessité d'un document de preuve de propriété foncière établi par un service de proximité


La terre constitue le principal moyen de subsistance pour une majorité écrasante de la population burundaise. L'agriculture fait vivre environ 90%[1] des habitants sur des exploitations dont, malheureusement, la superficie s'amoindrit de plus en plus sous le poids de la pression démographique (462 ha/Km2[2]). D'où de nombreuses spéculations, exacerbées par les pertes de terres liées aux déplacements des populations en raison des crises cycliques qu'a connues le pays ainsi que les problèmes de gouvernance foncière.


L'introduction du service foncier communal dans le cadre de la réforme foncière est venue pour offrir un cadre de sécurisation des droits sur les terres à proximité des populations rurales et à des coûts accessibles. Il est chargé de certifier les droits fonciers sur base de leur reconnaissance communautaire, ce qui renforce la légitimité et la légalité du processus ainsi que les documents qui en émanent.


Les petit et moyen citoyens burundais ont en effet longtemps été privés de l'accès aux services fonciers étatiques. En effet, la cherté, l'inaccessibilité et peut-être aussi l'inopportunité de ces derniers, conduisaient à se rabattre sur des moyens de constatation des acquisitions de terres jugés imparfaits et favorables à la multiplication des conflits fonciers qui menacent jusqu'à l'intégrité physique des gens. En 2008, les autorités policières affirmaient que plus de 60% des actes criminels enregistrés sur le territoire du Burundi étaient directement ou indirectement liés au foncier[3]. Par ailleurs, différentes études ont montré que plus de 70% des conflits civils portés devant les tribunaux de base sont relatifs au foncier.


Le processus de réforme foncière s'est concrétisé par le décret n° 100/72 du 26 avril 2010 portant adoption de la Lettre de politique qui organise dans son axe 3 la décentralisation de la gestion foncière, ainsi que, une année plus tard, la loi n° 1/13 du 9 Août 2011 portant révision du code foncier du Burundi qui consacre tout son troisième chapitre sur les droits fonciers certifiés. En vue de clarifier davantage certains aspects du nouveau code foncier, d'autres textes ont été mis en place. Nous pouvons citer notamment le décret no 100/129 du 23 juin 2016 portant modalités d'application des dispositions relatives aux droits fonciers certifiés et l'ordonnance ministérielle n°770/485 du 22/03/2017 portant fixation des modèles de registre chronologique des demandes de certificat foncier, de registre foncier communal et de certificat foncier.


De ce qui précède, nul doute sur le caractère légal du service foncier communal ainsi que du certificat foncier qu'il délivre. Seulement, un autre titre de propriété est également établi par le service des Titres Fonciers, et il importe d'assurer des rapports harmonieux entre les deux niveaux de l'administration foncière.


Un cadre favorable à l'échange d'informations entre le Service Foncier Communal et les services des Titres Fonciers


La loi N°1/05 du 20 février 2020 portant fixation des droits d'enregistrement en matière foncière vient réduire les difficultés de collaboration qui ont longtemps persisté entre les services fonciers de l'Etat et les services fonciers communaux alors que l'ambition a toujours été d'éviter la superposition des droits sur une même propriété foncière due à la concurrence dans leur formalisation.


En vertu de son article 28, à la fin de chaque semaine, toute commune dotée d'un service foncier est tenue de communiquer au conservateur des titres fonciers territorialement compétent un état des certificats fonciers délivrés, des hypothèques inscrites ou radiées, des noms ou raisons sociales des créanciers, des identités des débiteurs, des constituants et des éventuelles cautions, de la date de constitution, de celle de l'inscription au registre foncier communal et du montant total de la créance dans le but de leur intégration et centralisation dans le système d'information foncière de la direction des titres fonciers.


Bien que la périodicité de la communication de ces informations semble irréaliste compte tenu de la charge de travail des agents fonciers communaux et de la distance qui sépare, souvent, les deux entités, le contenu de cette disposition est très positivement appréciable. En même temps qu'il répond à un besoin déjà exprimé, il constitue une avancée significative en termes d'acceptation des services fonciers communaux.


Des difficultés de collaboration entre les services fonciers de l'Etat, plus particulièrement les services des titres fonciers, et les services fonciers communaux se sont fait remarquer depuis la mise en place des services fonciers communaux. En effet, la loi organise par exemple la procédure de transformation du certificat foncier en titre foncier (art. 410, code foncier), mais les services des titres fonciers n'ont pas été spontanés à l'appliquer pour diverses raisons, tout aussi pratiques que spéculatives. Si les choses ont évolué dans le bon sens, le processus a été émaillé de beaucoup d'hésitations, en continuant à suivre les anciennes modalités d'établissement du titre foncier.


Il est à espérer que l'échange d'informations prévu dans le cadre de la présente loi contribuera à renforcer la confiance et à en couper court aux problèmes pouvant naître d'une collaboration lacunaire.


Risque de restriction des compétences de la commune en matière de gestion des droits certifiés


Comme déjà mentionné, les services fonciers communaux sont venus pour pallier la faible déconcentration des services des titres fonciers, leur inaccessibilité géographique, ainsi que la cherté des procédures y appliquées. Pour y parvenir, il importe aussi de le rappeler, le code foncier confère la force d'un titre de propriété au certificat foncier. En effet, l'article 313 du code foncier dispose que : « le droit de propriété foncière peut être établi :soit par un titre foncier établi par le Conservateur des Titres Fonciers, soit par un certificat foncier établi par le service foncier communal reconnaissant une appropriation régulière du sol se traduisant par une emprise personnelle ou collective permanent et durable, selon les usages du moment et du lieu et selon la vocation du terrain ». L'article 383 quant à lui précise que« les droits réels non enregistrés par le conservateur des titres fonciers peuvent l'être par le service foncier communal qui délivre à leurs titulaires un certificat foncier » Enfin, on tire de l'article 408, l'ensemble des prérogatives légalement reconnues au détenteur d'un certificat foncier. Il stipule :


« La propriété foncière non titrée, constatée par un certificat foncier communal, permet à son détenteur d'exercer tous les actes juridiques portant sur des droits réels et leurs démembrements reconnus par les lois en vigueur, notamment la cession à titre onéreux ou gratuit, la transmission successorale, le bail, l'emphytéose, la constitution d'hypothèque.


Tous les actes établis en application des dispositions de l'alinéa ci-dessus doivent être inscrits au registre foncier du Service foncier communal compétent pour être opposables aux tiers. Cette inscription doit être demandée par le bénéficiaire de l'acte portant sur le droit certifié, celui-là devant joindre l'acte ou sa copie certifiée à la demande d'inscription, ce document devant être conservé au dossier foncier relatif à la parcelle certifiée.


Lorsque l'acte emporte transfert du droit de propriété foncière privée non titrée, le certificat initial est retiré entre les mains du détenteur, annulé et remplacé par un nouveau certificat établi au nom du nouveau titulaire du droit. »


Enfin, le décret no 100/129 du 23 juin 2016 portant modalités d'application des dispositions relatives aux droits fonciers certifiés a apporté des précisions essentielles sur le fonctionnement des services fonciers communaux, la procédure ainsi que les modalités d'établissement du certificat foncier notamment la gestion des mutations par le service foncier communal en fonction de différents cas de figure.


Ces dispositions ci-haut citées témoignent clairement des compétences de la commune à gérer les mutations foncières y compris à la suite de l'achat d'un terrain certifié. La loi sous analyse, en son article 32, rend obligatoire la transformation du certificat foncier en titre foncier par tout acheteur d'une propriété foncière certifiée. Cette transformation doit intervenir endéans soixante jours ouvrables à compter de la signature de l'acte de vente. Une des interprétations possibles de cette disposition est qu'en cas d'achat d'une terre déjà certifiée, l'acquéreur est tenu de la faire enregistrer immédiatement auprès des Titres Fonciers, sans passer par le service foncier communal. Ainsi appliquée, la disposition ôterait aux communes le pouvoir de gérer les mutations sur les terres vendues certifiées et entrerait en contradiction avec les article 408 et 410 du code foncier. En vertu de ce dernier article, le détenteur du certificat foncier peut demander la transformation du certificat foncier en titre foncier par le service compétent. De toute évidence, il n'y est pas obligé. Dans ce cas de figure où l'acheteur serait obligé de procéder à la transformation du certificat foncier en titre foncier, il importe d'attirer l'attention sur l'impossibilité pratique d'une telle opération : le nouvel acquéreur ne sera pas en possession d'un certificat foncier puisque les soixante jours correspondent exactement au délai requis pour l'obtenir. Dans tous les cas, il ne sera pas possible de transformer un certificat foncier qui n'existe pas. Mais, même dans le cas contraire, la question de rendre obligatoire la transformation du certificat en titre foncier resterait entièrement posée parce que ceci serait légalement intenable. Une récente correspondance du Ministre de l'Intérieur burundais réaffirme la place accordée par le cadre légal au certificat foncier. S'appuyant sur la loi objet d'analyse, elle rappelle que « toutes les propriétés foncières achetées doivent être enregistrées auprès des services des Titres Fonciers ou des services [f]onciers [c]ommunaux[4] et l'acheteur doit payer(3%) de droits de mutation [… ]».


Il est à espérer que la raison recommandera le respect du choix des usagers fonciers et que rien sera fait dans le sens de mettre le service foncier communal à la touche pour cette catégorie de terres. Les terres achetées constituent en effet l'essentiel des terres certifiées par le service foncier communal. En 2014, l'APDH évaluait les terres achetées à 86, 2% dans l'ensemble des propriétés objet de demande de certificats fonciers dans une étude réalisée sur 8 communes. Ce chiffre est plus que parlant sur l'importance des terres achetées dans le processus de certification. Le contournement du service foncier communal par une application spéculative de l'article 32 de la présente loi aurait pour conséquence notamment de soustraire aux communes les rentrées financières provenant de l'enregistrement des mutations portant sur les terres certifiées. En outre, comme discuté ci-dessous, l'imposition d'un titre foncier affecterait négativement la certification de toutes les terres en général et des terres achetées en particulier.


Risque de dépréciation du service foncier communal et du certificat foncier


Il importe de noter de prime abord que la transformation du certificat foncier en titre foncier, telle que prévue par cette loi, est une opération financièrement peu accessible au Burundais ordinaire.


En effet, dans la partie annexe à la page 4, le prix à payer en cas de transformation du certificat foncier en titre foncier est de 40.000 BIF par page d'écriture. Ce montant est excessivement élevé compte tenu du pouvoir d'achat des burundais, surtout du monde rural. Il vient pour rendre la vie plus dure à cette catégorie de personnes. A ce montant, s'ajoutent d'autres coûts, liés non seulement à l'achat du matériel nécessaire, les frais de service, mais aussi, il en est en tout cas de pratique, ceux informels relatifs à la prise en charge et le déplacement des agents impliqués. Sans trop exagérer, il y a lieu de craindre que ces coûts risquent de dépasser la valeur de terrain de taille moyenne en milieu rural.


Si donc, il advenait, et ce n'est pas impossible, que les acquéreurs des terres achetées soient forcés de les faire titrer, ce serait certainement un exercice auquel la plupart des propriétaires fonciers en milieu rural ne se livreraient pas. Mais une telle obligation laisserait des séquelles dans la perception de l'importance du service foncier communal, et pourrait conduire à sa déconsidération. Les populations étaient habituées à la gestion quotidienne des mutations par les services fonciers communaux, pratique qui par ailleurs concorde avec le message transmis par la commune sur la mission de ces services. Dans ce même cadre, la population a été informée que la transformation du certificat foncier en titre foncier se fera sur une base volontaire en vertu du code foncier en vigueur. L'imposition d'un titre foncier, que ce soit par contournement du service foncier communal ou par transformation obligatoire du certificat foncier, remettrait en cause la valeur de ce dernier au profit du premier. A la rigueur, prendre cette voie reviendrait à une situation de deux poids deux mesures, les détenteurs des certificats portant sur des terres achetées étant tenus de les faire titrer alors que les autres ne le sont pas. Dans tous les cas, le risque serait grand de jeter le doute même sur la raison d'être de la gestion foncière décentralisée, de brouiller les choix des usagers fonciers et ainsi de créer une situation où l'accessibilité des services de formalisation des droits fonciers ne produit plus les effets escomptés.


Nous osons tout de même espérer que cette alerte sera prise en compte dans la mise en œuvre de cette loi.


[1] Voir https://www.cia.gov/the-world-factbook/countries/burundi/#people-and-society, visité le 24 mai 2021.

[2] République du Burundi, Recensement Général de la Population et de l'Habitat 2008, projection 2020. Les densités sont calculées sur base de la surface émergée, soit 25950 km2.

[3] René Claude Niyonkuru, Etude sur les violences armées causées par les conflits fonciers au Burundi, 2008, p. 3

[4] C'est nous qui soulignons.